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水资源司司长陈明忠解读水利部《关于加强水资源用途管制的指导意见》
发布时间：2018-03-21
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为贯彻落实中央关于健全自然资源用途管制制度要求，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，加强水资源用途管制工作，水利部日前印发了《关于加强水资源用途管制的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了加强水资源用途管制的重要性和紧迫性、总体要求、主要任务和保障措施，是今后一段时间全面加强水资源用途管制的重要指导性文件。为详细了解《指导意见》出台背景和相关情况，记者采访了水利部水资源司司长陈明忠。
记者：请您介绍一下《指导意见》出台的背景和加强水资源用途管制的重要意义。
陈明忠：党的十八届三中全会以来，中央将自然资源用途管制作为生态文明制度建设的重要内容，多次对自然资源用途管制作出部署。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求健全自然资源用途管制制度。《生态文明体制改革总体方案》要求将用途管制扩大到所有自然生态空间。近年来，各级水行政主管部门通过编制水资源规划、实行用水总量控制、严格水资源论证和取水许可管理、强化水功能区监督管理等措施，初步形成了水资源用途管制框架体系。但是，用途管制要求相对原则，缺乏系统性，各项管理制度和措施有待深入落实；同时，水权水市场逐渐发育，用途监管亟需加强。为此，按照水利改革任务要求，我部制定印发了《指导意见》。
出台《指导意见》，加强水资源用途管制具有十分重要的意义：
一是推进生态文明建设的重要举措。水资源是生态环境的控制性要素，保障生态需水是建设生态文明的基础支撑。长期以来，我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，经济社会发展挤占生态环境用水，河道断流、湖泊湿地萎缩、地下水超采、水生态退化等问题突出，亟须加强水资源用途管制，切实采取措施，保障生态环境基本需水，这是推进生态文明建设的重要举措。
二是推进“四化”同步发展和保障经济社会可持续发展的必然要求。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是实现“四化”同步发展的基本保障条件。随着经济社会快速发展，生活、农业、工业等各行业之间的用水矛盾将日趋突出。这就要求必须强化水资源用途管制，统筹协调各行业用水需求，以水资源节约集约利用和可持续利用支撑工业化、城镇化和农业现代化，保障经济社会可持续发展。
三是加强水资源用途管制是深化水利改革的重要内容。我部明确将加强水资源用途管制作为深化水利改革的重要内容。《指导意见》定位于贯彻中央决策部署、落实水利部改革任务，以充分发挥水资源的多重功能、促进生态文明建设和保障经济社会发展为出发点，以落实最严格水资源管理制度为主要抓手，系统提出水资源用途管制工作思路与目标要求，指导各流域机构和各地水行政主管部门健全水资源用途管制制度、落实水资源用途管制各项措施，这是深化水利改革的重要举措。
记者：《指导意见》的总体要求是什么？
陈明忠：《指导意见》系统提出了加强水资源用途管制的指导思想、基本原则和总体目标。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，统筹生活、生产和生态用水，优先保证生活用水，确保生态基本需水，保障粮食生产合理需水，优化配置生产经营用水，有效发挥水资源的多种功能，保障国家经济安全、资源安全、生态安全、粮食安全和供水安全。坚持以人为本、服务民生；节水优先，注重保护；统筹兼顾，综合利用；落实责任，严格监管。到2020年，水资源用途管制的制度体系基本建立，各项监管措施得到有效落实，行业用水配置趋于合理，生活用水得到优先保障，重要河湖生态环境用水得到基本保障，地下水超采得到严格控制；到2030年，水资源用途管制的制度体系全面建立，各行业合理用水得到保障，挤占的河湖生态环境用水得到退减，地下水实现采补平衡。
记者：目前水资源用途管制有哪些工作基础？
陈明忠：目前水资源用途管制已具备了较好的工作基础。在法律法规层面，《水法》对水资源用途管制进行了原则规定：“开发、利用、节约、保护水资源，应当全面规划、统筹兼顾，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水”；“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水和航运等需要”。《取水许可和水资源费征收管理条例》要求取水许可证必须明确取用水的具体用途。在实施层面，近年来，各级水行政主管部门以落实最严格水资源管理制度为抓手，已初步形成了水资源用途管制框架体系。基本建立了覆盖省市县三级行政区域的用水总量控制指标体系，这是控制经济社会发展用水，留足生态用水、确保水资源生态用途的重要举措；江河水量分配方案加快推进，经济社会发展用水和生态用水指标进一步落实到具体江河湖泊；《全国水资源综合规划》明确了全国生活、农业、工业、生态用水的水资源配置方案；《全国重要江河湖泊水功能区划》明确了各类水功能区的用途要求；取水许可审批将水资源用途作为重要许可内容，水利部统一印制的取水许可证将水资源用途作为必须载明的重要许可事项。
记者：下一步加强水资源用途管制有哪些重要措施？
陈明忠：《指导意见》明确了加强水资源用途管制的主要任务和具体措施：
一是进一步明确水资源的生活、生产和生态用途。明确水资源用途是实行用途管制的前提。为此，要健全用水总量控制指标体系，抓紧开展跨行政区域江河水量分配，将用水总量控制指标细化明确到具体江河、湖泊、水库和地下水源；以区域用水总量控制指标和水量分配方案为依据，将用水总量控制指标进一步细化到生活、农业、工业等主要用水行业；科学确定江河湖泊的生态流量，在试点经验基础上制定江河湖泊生态流量（水位）技术标准，逐步明确各主要河流和湖泊的生态流量（水位）。
二是落实水资源用途管制各项措施。在生活用水方面，将保障城乡居民生活用水作为水资源用途管制的第一目标；在生态需水方面，加强江河湖库水量统一调度管理，合理安排重要断面下泄水量，维持河湖基本生态用水需求，退减被挤占的生态环境用水，加快实施地下水超采治理等；在农业用水方面，强化农业取水许可管理，明确各灌区的合理用水量和供水水源，保障各灌区的合理用水，具备条件的地区进一步明确农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体的水权，维护其合法权益；在工业、服务业等经营性用水方面，合理配置好工业、服务业等行业生产经营用水，引导鼓励采用先进节水技术，降低用水定额，提高用水效率。
三是强化水资源用途监管。健全规划水资源论证制度，按照以水定产、以水定城的要求，把水资源论证作为产业布局、城市建设、区域发展等规划审批的重要前置条件。严格取水许可管理，规范取水许可验收、取水许可证发放和延续工作，全面加强农业取水许可管理。强化水功能区分类管理，把水功能区作为各项涉水活动管理的基础平台，按照水功能区类别实行分区管理。严格水资源用途变更监管，未经批准不得擅自改变水资源用途。切实加强取用水计量监管，加快推进水资源监控能力建设等。
记者：落实水资源用途管制有哪些保障措施？
陈明忠：水资源用途管制涉及不同部门，事关各用水行业的利益。为此《指导意见》要求，一是加强组织领导，各流域管理机构、地方各级水行政主管部门要结合本流域、本区域实际，制定工作方案，落实相关措施，建立工作机制，层层分解责任，强化监督检查，抓好督办落实。二是健全协作机制，各流域管理机构要加强对流域内各省（区、市）的指导、沟通和协调，地方各级水行政主管部门要主动做好与各有关部门的沟通和协调，形成工作合力。三是加强宣传引导，充分利用各种媒体，加大对水资源用途管制工作的宣传力度，提高全社会对水资源用途管制重要性的认识，动员全社会力量关心、支持和参与水资源用途管制工作。
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