鄂竟平：“十四五”水利如何谋篇布局

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），为未来五年经济社会发展指明了方向、提供了遵循。《建议》对水利作出一系列重要部署，涵盖重大工程建设、国家节水行动、优化水资源配置、水资源刚性约束制度、水旱灾害防御、河长制湖长制、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、河湖休养生息、水土流失综合治理、农业水利设施建设、病险水库除险加固、堤防和蓄滞洪区建设、用水权交易等方方面面。我们要全面理解、准确把握、深入贯彻党的十九届五中全会精神，把学习贯彻五中全会精神与学习贯彻“十六字”治水思路结合起来，与学习贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带发展等重要讲话精神结合起来，深入践行水利改革发展总基调，努力实现水利事业更高质量、更可持续、更为安全的发展。

一、深刻认识“十四五”水利改革发展面临的新形势

“十四五”时期是我国发展的重要战略机遇期，也是加快水利改革发展的关键期。必须自觉立足党和国家工作大局，准确把握水利改革发展面临的新形势新要求。

从适应新发展阶段看，新发展阶段是中华民族伟大复兴历史进程的大跨越。水利工作必须在全面建设社会主义现代化国家全局中明确发展方位，在把握“两个大局”中明晰发展环境，准确识变、科学应变、主动求变。进入新发展阶段意味着对水利工作提出新的需求。新发展阶段是全面建设社会主义现代化国家新征程，也是我们党带领人民迎来从站起来、富起来到强起来历史性跨越的阶段。要深刻认识人民对美好生活的向往已呈现出多样化、多层次、多方面的特点，把握好从“有没有”转向“好不好”这个关键，正确认识治水主要矛盾变化，在更好解决水灾害问题的同时，下大气力解决水资源短缺、水生态损害、水环境污染等问题，更好地满足人民对美好生活的向往。进入新发展阶段意味着水利工作需要全面提升标准。满足新需求，就要对照新标准。面对阶梯式递进、不断发展进步的历史进程，无论是支撑社会主义现代化国家建设，还是满足人民的美好生活向往，都要求水利工作全面提升标准。具体地讲，就是在持久水安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化等五个方面提高标准，实现升级。在持久水安全方面，提升防洪工程建设和管护标准，实现防洪减灾能力与现代化国家灾害承受能力相匹配。在优质水资源方面，提高供水保障标准、水资源集约安全利用标准，实现水资源供给保证率和利用效率大幅提高水平与现代化国家经济社会发展水平相匹配。在健康水生态方面，提高水土保持率等水生态安全标准，实现水生态系统质量与现代化国家绿色发展相匹配。在宜居水环境方面，提高江河湖泊管护标准，实现水环境状态与现代化国家人民美好生活需求相匹配。在先进水文化方面，保护传承弘扬以黄河文化、长江文化、大运河文化为代表的优秀治水文化，实现水文化创造性转化、创新性发展。

从贯彻新发展理念看，新发展理念是我们党深入探索经济社会发展规律的理论结晶。当前我国发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上，新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，实现高质量发展。水是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，水的承载空间决定了高质量发展的成长空间。要把新发展理念贯穿到补短板、强监管的各项工作中，特别是要通过水利行业强监管调整人的行为、纠正人的错误行为，重塑人与水的关系，实现人水和谐。要从根本宗旨上把握，为人民谋幸福、为民族谋复兴是新发展理念的“根”和“魂”，也是一切水利工作的出发点和落脚点。贯彻新发展理念、实现高质量发展，必须着眼满足人民日益增长的美好生活需要，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。既要通过补短板，完善普惠共享的水利基础设施体系，更要通过强监管，提高水安全、水资源、水生态、水环境、水文化等领域公共产品的供给质量，不断提高人民生活品质，给人民带来更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。要从问题导向上把握，贯彻新发展理念的过程是不断解决问题的过程。当前，我国水利发展不平衡不充分问题仍然突出。比如，经济社会发展布局与水资源承载力不匹配，水资源超载区或临界超载区面积约占全国国土面积的53%，资源性、工程性、水质性缺水问题在不同地区不同程度存在，水资源供需失衡已成为区域协调发展的重大制约。比如，水生态水环境长期积累性问题突出，一些地区水生态水环境承载力已经达到或接近上限，有的地区甚至面临“旧账”未还、又欠“新账”的问题。贯彻新发展理念，必须坚持问题导向，既要加快补短板，解决水利工程体系方面不平衡不充分的问题，更要通过强监管，发现具体问题、分析具体问题、解决具体问题，并以此建立概念，从而在标准、手段、对策与布局方面采取更加精准务实的举措，更好地解决水利不平衡不充分的问题。要从忧患意识上把握，安全是发展的基础，基础不牢、地动山摇。贯彻新发展理念，必须把安全发展贯穿到国家发展的各领域和全过程。水安全是国家安全的重要组成部分，水利既面临着洪涝干旱、工程失事等直接风险，也会影响到粮食供应、能源供给、生态环境等领域的安全保障。比如，防洪减灾体系还存在突出短板，全国重要江河78万平方公里防洪保护区不达标比例32%，近2万座存量病险水库亟待除险加固，中小河流、山洪灾害影响范围广，洪水风险依然是中华民族心腹大患。如果不能有效控制水安全风险，可能威胁到社会安全稳定，甚至对我国社会主义现代化建设进程造成重大影响。因此，我们必须围绕统筹发展与安全，树牢底线思维，增强风险意识，真正摸清水利风险底数，警惕水安全中的“黑天鹅”“灰犀牛”，既要通过加快补短板，夯实水利风险防控的物质基础，更要加强各领域各环节监管，以严格的水利监管规范各类涉水行为，堵漏洞、强弱项，下好风险防控的先手棋，夯实高质量发展的水安全基础。

从构建新发展格局看，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关键在于经济循环的畅通无阻。水资源格局关系着发展格局，加快水利工程补短板，完善我国水利基础设施体系，既能拉动内需，也能增加有效供给，是畅通经济循环、构建新发展格局的重要举措。在创造需求方面，要牢牢把握扩大内需这个战略基点，充分发挥水利工程建设吸纳投资多、覆盖范围大、产业链条长的优势，建设一批强基础、增功能、利长远的重大水利项目，拓展投资空间，优化投资结构，更好发挥水利投资对经济增长的拉动作用。在提升供给方面，要紧紧围绕供给侧结构性改革，以全国江河湖泊水系为基础、输排水工程为通道、控制性调蓄工程为节点、智慧化调控为手段，加快构建循环畅通、功能协同、安全可靠、调控自如的水利基础设施网络，进一步提高水资源供给的质量、效率和水平，增强水资源要素与其他经济要素的适配性，为增强供给体系的韧性提供有力支撑。在促进协调发展方面，要主动衔接区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略和全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化、推进新型城镇化等，科学布局、加快建设一批支撑性、保障性水利工程，同步推进传统水利工程智能升级，提高水利基础设施通达程度和公共服务均等化水平，促进经济社会发展更加协调。

二、准确把握“十四五”水利改革发展的总体要求和目标原则

做好“十四五”时期水利工作，要认真贯彻党的十九届五中全会明确提出的经济社会发展指导方针，深入落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，围绕国家重大发展战略，把水安全风险防控作为守护底线，把水资源承载力作为刚性约束上限，把水生态环境保护作为控制红线，加快建设现代水利基础设施网络，不断完善江河湖泊保护监管体系，全面提升水安全保障能力，建设造福人民的幸福河湖，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实支撑。

做好“十四五”时期水利工作要把握以下原则：要坚持人民至上。牢固树立以人民为中心的发展思想，把满足人民日益增长的美好生活需要作为奋斗目标，把人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成作为评判标准，切实解决人民关心的水忧水患水盼问题，建设造福人民的幸福河湖。要坚持底线思维。强化风险意识，注重从事后处置向事前预防转变，从减少损失向降低风险转变，以防为主、防控结合，注重从源头上压缩风险发生空间，牢牢守住国家水安全底线。要坚持系统观念。树立全局观、流域观，算清整体账、长远账，统筹上下游、干支流、左右岸、地表地下、城乡区域，统筹山水林田湖草各要素，统筹水安全、水资源、水生态、水环境、水文化，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。要坚持改革创新。以推进政府市场“两手发力”为切入点，以促进涉水各方责权利相统一为关键点，全面深化水利改革，破除体制性障碍、打通机制性梗阻、推进政策性创新。

“十四五”时期水利改革发展主要目标是：到2025年，水旱灾害风险防控能力明显提升，防洪突出薄弱环节全面解决，江河堤防达标率明显提高，流域控制性工程有序建设，现有病险水库安全隐患全面消除，洪水干旱监测预报预警调度体系不断完善，在充分论证基础上，科学提高防御标准，重大水安全风险防控能力进一步提升；水资源配置格局明显优化，水资源刚性约束制度基本建立，节水型生产生活方式基本形成，全国用水总量控制在6700亿立方米以内，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2020年下降16%，跨省重要江河流域和主要跨市县河流水量分配基本完成，国家水资源配置工程体系更加完善，农村规模化供水人口覆盖比例达到55%；河湖生态环境明显改善，涉水空间管控制度基本建立，江河湖库及水源涵养保护能力明显提升，重点河湖生态流量保障目标满足程度达90%以上，人为水土流失得到基本控制，重点地区水土流失得到有效治理，全国水土保持率提高到73%以上，地下水监控管理体系基本建立，全国地下水超采状况得到有效遏制；涉水事务监管效能明显增强，水利法律法规政策制度体系更加完善，覆盖各领域、各层级的水利监管体系基本形成，水文、水资源、河湖生态、水土流失、水灾害等监测预警体系基本建立，水资源节约、保护、开发、利用、配置、调度各环节监管全面加强，水工程运行管理安全规范，重点领域改革取得重要进展，水利信息化智能化水平显著提升。

三、以国家水网建设为核心系统实施水利工程补短板

“十四五”时期是水利工程补短板的集中攻坚期，要以建设水灾害防控、水资源调配、水生态保护功能一体化的国家水网为核心，通过强弱项、提标准，加快完善系统完备、科学合理的水利基础设施体系，解决发展不平衡不充分的问题，提升国家水安全保障能力。与过去相比，新形势下的补短板更加体现系统化，根据顶层设计通盘考虑、统筹谋划工程体系建设，精准定位短板弱项；更加体现协同化，充分统筹协调水资源与经济社会发展关系，因地制宜优化水网布局结构和功能配置；更加体现生态化，在水利基础设施建设、运行、管理等各环节充分融入生态优先、绿色发展理念；更加体现智能化，通过采用数字化、人工智能、物联网等技术，推动水利基础设施升级改造。

实施防洪能力提升工程。坚持蓄泄兼筹、以泄为主，适度提升防洪标准，进一步优化完善防洪体系布局。一是扩大泄洪通道能力。对北方河流，恢复河道行洪能力，减轻河道淤积萎缩，确保行洪畅通；对南方河流，维护河势稳定，协调好干支流关系，减轻干流防洪压力。新建一批骨干排洪通道，解决平原河网地区外排通道不足、淮河洪水出路不畅等问题。实施河口综合治理，稳定入海流路，保持河口稳定畅通。二是增强洪水调蓄能力。加快防洪控制性枢纽建设，提高江河洪水调控能力。优化调整长江、淮河、海河蓄滞洪区布局，推进蓄滞洪区安全建设，保证正常分洪运用。在有条件的地方，推进退田退圩还湖，提升湖泊调蓄洪水能力。通过洲滩民垸和滩区治理，恢复行洪滞洪功能和生态保护功能。加快消除存量病险水库风险，恢复和提高防洪库容，完善水库群防洪联合调度。三是提高洪水风险防控能力。充分考虑气候变化引发的极端天气影响，科学提高洪水防御工程标准，有效应对超标洪水威胁。做好大江大河中下游地区洪水风险评估，加强土地利用和建设项目洪水影响评价和风险管控，降低洪涝灾害损失。

实施水资源配置工程。优化水资源配置格局，加强供水安全风险应对，逐步建成丰枯调剂、联合调配的国家水资源配置和城乡供水安全保障体系。一是推进重大引调水工程建设。抓紧推进南水北调东、中线后续工程建设，开展西线工程前期工作，建设一批跨流域跨区域骨干输水通道，逐步完善国家骨干供水基础设施网络。二是推动综合性水利枢纽和调蓄工程建设。加快控制性枢纽建设，充分发挥其综合功能和效益。重点在西南地区建设一批大型水库，提高重点区域和城乡供水保障能力。多措并举建设应急备用水源，加强战略储备水源建设，提高应对特大干旱、突发水安全事件的能力。三是推进农村规模化供水。围绕乡村建设行动，完善灌排工程体系，提高保障粮食安全能力。以县域为单元，在有条件的地方推进城市管网向农村延伸和农村供水工程与城市管网互联互通，统一标准、统一管理、统一维护，建设规模化供水工程，实施小型农村供水工程标准化建设改造，畅通供水网络的毛细血管。

实施河湖健康保障工程。从生态系统整体性和流域系统性出发，因地制宜，分类施策，实施重大水生态保护与修复工程，维持河湖生态廊道功能，扩大优质水生态产品供给。一是加强水土保持生态建设。科学治理水土流失，提升水土保持率，强化黄河中游、长江上游、东北黑土区等重点区域治理。加强生态功能区和江河源头区保护修复，因地制宜推进生态小流域建设。二是加大饮用水水源保护力度。以保护和提升饮用水水源地安全为重点，开展南水北调东、中线等重大跨流域调水工程的水源区、输水渠道（河道）水质保护。制定饮用水水源地名录，科学确定取水口布局，加强水源、水位管控和生态防护治理，强化地下水集中饮用水水源保护。三是推进河湖水系综合整治。以水资源超载区、水生态脆弱区、水生态退化区为重点，推进河湖生态环境治理修复。分区分类确定河湖生态流量目标，科学开展生态补水和河湖水系连通，切实保障河湖生态流量（水位）。四是推进地下水超采综合治理。分区确定地下水取用水量水位控制指标，通过节水、农业结构调整等压减地下水超采量，严控地下水开发强度，多渠道增加水源补给，持续推进地下水超采综合治理。

推进国家水网智能化改造。充分运用物联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，加快智慧水利建设。一是加强水安全监测体系建设。优化水文等监测站网体系布局，完善大江大河及其重要支流、200至3000平方公里中小河流、中小型水库等监测体系，补充水量、水位、流量、水质等要素缺项，提升地下水、行政区界断面、取退水口等监测能力，对国家基本水文站全面提档升级，推广自动监测手段，扩大实时在线监测范围，提升水安全智能监测感知能力。二是完善水利信息化基础设施。推进水利工程和新型基础设施建设相融合，加快水利工程智慧化、国家水网智能化，建设国家水网大数据中心和调度中心，加强数字流域建设。三是推进涉水业务智能应用。基于信息融合共享、工作模式创新、业务流程优化、应用敏捷智能等思路，推进涉水业务智能应用，提升信息整合共享和业务智能管理水平。

四、以完善监管体系为支撑纵深推进水利行业强监管

“十四五”时期是水利行业强监管的全面强化期，要推动行业监管体系从平稳起步向全面完善转变，专项监管行动从“被动迎战”向“主动出击”转变，专业领域监管从重点突破向纵深发展转变，坚持以问题为导向，以全面解决涉水各领域中因人的行为不当而造成的水安全水资源水生态水环境问题为目标，建立一整套法制体制机制，全面提升涉水事务监管水平，努力实现水利治理体系和治理能力现代化。

完善行业监管体系。按照“全面覆盖、上下贯通、保障到位”的要求，完善部本级和流域管理机构监管体系，指导推动省级水利监管体系向市县一级延伸。聚焦水利工程建设和运行、水资源管理、河湖管理、水灾害防御、水土保持、水库移民、水利资金等重点领域，进一步明晰综合监管、专业监管、专职监管、日常监管四个层次的职责定位和任务分工，加强各级水利部门监管制度建设、队伍建设、信息化建设，到2022年基本建立覆盖全行业的监管体系，各层级各领域监管工作全面展开，监管效能逐步提升。

推进常态化监管。以统筹优化年度监管计划为抓手，着力改变监管任务“一布置一落实”的状态，促进监管工作成为各级水利部门部署安排、推进工作、总结评价中不可或缺的内容。优化监管信息平台，拓展完善功能，推广省级应用，通过信息化技术手段开展实时、高效、精准监管，助推监管工作计划、组织实施、考核评价等常态化运作。

推进规范化监管。不断总结监管工作经验，编制各监管领域的“作业指导书”，细化各领域监督检查的“规定动作”和标准体系，明确查什么、怎么查；同时不断梳理、修正、补充问题清单，全面列举实体问题、行为问题，通过一正一反“两个清单”，减少主观因素对监管过程和监管结果的影响，确保监管队伍认真履职尽责，实现规范化监管。

推进法治化监管。以“2+N”监管制度体系为基础，推进空白领域尽快制定监督检查办法和问题清单，对试行中的监管制度进行一致性核查修订，对问题清单进行动态完善，逐年更新版本。不断总结监管工作规律，梳理监管实践中的有效做法，固化形成制度、部门规章和法律法规，划清水利各领域监管“红线”，使法规制度长牙、带电、有威慑力，推动强监管工作在法治轨道上不断前进。